行業動態
您所在的位置: 首頁 > 新聞中心 > 行業動態 >
電網自然壟斷的“制度牢籠”
返回首頁   點擊率:次    發表時間:[2013-12-30 16:18]
 將電網投資者置于嚴格的監管之下,早是業界共識。電網的自然壟斷屬性,決定了監管機構必須為其設計一個“制度牢籠”,以防止逐利的投資者利用壟斷地位獲得不當利益。

從全球范圍看,加強對壟斷的輸配環節監管,放松對競爭的發售環節監管,是當今國際電力監管體制改革的方向和潮流。

中國的電力監管一直為人詬病。成立11年的電監會曾被寄予厚望,但最終無力與強勢電企抗衡,作為甚少,最后于2013年3月并入國家能源局,黯淡收場。從目前看,重組之后,中國電力監管的能力并未得到明顯提升。

此前輿論多認為,國有壟斷資本的強勢是電力市場種種不公平現象的根源。只要開放電網,引入多元化投資主體,效率提升、電價下降的局面就將出現。提升電網運行效率,解決投資的資金問題,是電網引入多元化投資者的初衷。

因多層監管全部失靈,以至于當地電力市場出現混亂。電網有序運行的關鍵,不在于投資者的資本屬性,而是取決于監管是否到位。電網企業兼具公共職能和企業身份,嚴格的監管可保證電網企業不利用其公共權力為企業私利服務。

他山之石,可以攻玉??偨Y電力監管的國際經驗,或可為中國電力改革的決策者提供些許思路。

監管須獨立

電力監管方面,國際上目前存在兩種監管模式:一是設立專門的行業管制機構;二是建立多行業或綜合的管制機構。

前者與中國現有的監管改革目標較為接近,英國是這一模式的代表。英國目前已發展出一套成熟的監管模式,成為全球電力監管的標桿。

1947年-1989年間,英國的發電、電網監管也采取了與中國類似的“垂直一體化”模式。1957年,英國政府設立“中央電力生產局”,負責電力生產和大批量輸送,并控制了整個產業的大部分投資。

這種電力集中管理體制,和其他國有化產業一樣,在產品市場和資本市場上不存在競爭機制,經濟決策具有濃厚的政治色彩。

針對“監管失效”的監管變革,發生在20世紀90年代。1989年,英國政府頒布了《電力法》,為電力行業建立了新的政府管制框架。

按照這一法律,英國設立了新的“電力監管辦公室”,并由能源大臣委任一個“電力供應(管制)總監”,由電力供應(管制)總監擔任電力監管辦公室主席。電力產業的政府管制權力,主要由電力總監、能源大臣和統管各個基礎設施產業的壟斷與兼并委員會(MMC)三者共同實施。

隨著英國的電力產業私有化及電力市場化改革,新型監管主體也隨之誕生,其標志是英國天然氣與電力市場辦公室(OfficeofGasandElectricityMarket,下稱OFGEM)的成立。

OFGEM的一大特點,是獨立監管。作為獨立于政府的組織,OFGEM由電力監管辦公室和天然氣監管辦公室于1999年6月合并而成。

OFGEM在輸配電成本監管中的主要職責包括:核定輸配電價標準;制定輸配電企業成本核算的政策和規則,并對其執行情況進行監管;為輸配電企業成本報告的內容和形式提供框架,對成本信息進行審查。

反觀中國,上網電價和銷售電價均由國家發改委統一制定,輸配電價始終無法厘清,作為監管機構的國家電監會,在電價領域幾無發言權。

而英國在有效監管的前提下,成功推進電力產業私有化改革。自1988年英國開始實行大規模私有化到1991年英國電力產業私有化,共給政府帶來了130億英鎊的財政收入。與此同時,OFGEM進一步重構了英國電力市場的參與主體,在電力生產和電力銷售方面深化競爭。

保持監管機構的獨立性,并賦予其很高的權限,亦是美國電力監管的有益經驗之一。美國在州一級成立了電力監管委員會和獨立的調度運營機構ISO(IndependentSystemOperator)。這兩個機構的最高行政長官均由州長直接確定,兩者相互配合,形成對電力市場的有效監管。

美國電力監管委員會下設負責工程、系統、經濟的技術官員來進行監管,并負責制定電價,且為電力公司規定固定的利潤;但ISO卻不是政府機構,其遵循市場規律進行獨立運營,職責是維護美國各州電網的穩定性,且直接對州政府負責。這種獨立性有效防止了電網的壟斷,實現了對各種電源的無歧視接入。

ISO獨立運作,同時保障了基層監管的效果,使調度機構對任何層級的基層電力單位情況了如指掌,并可隨時上報政府和電力監管委員會。

相比之下,中國電監會人員力量有限,難以深入基層了解情況,職能只能依靠自下而上的舉報,且因不具備相應的獨立性,對于強勢的發電、電網企業,則難以做到有效監管。

2005年,中國電監會曾派人赴英國調研。通過比較兩國的監管體系,中國電監會認為,當前阻礙中國電力監管能力提高的主要障礙之一,是很多監管事項沒有相應的一線監管機構去執行和落實,使得行業監管的整體效果大打折扣。

東北電監局和山西電監辦的多位人士表示,基層電力監管機構通常“有想法無執行”,原因是人員有限,能力亦有限。

亞洲鄰國菲律賓電力市場的混亂,也反向證明了獨立監管的重要性。該國電力市場公司既負責市場運作又負責市場監督,這二者存在利益沖突,導致其監督不可能有效。因為電力市場公司作為自治機構,如發現市場成員違規,也只能提交本公司董事會,而董事會大部分成員本身即為市場參與者,很難自我懲罰。

按菲國規定,電力市場公司董事會可對違反電力市場規則的行為實施“合約懲罰”,只有該國能監會才能對濫用市場行為進行“監管懲罰”。事實上,違規行為要由董事會決定后才能報能監會進行懲罰,但有時違規后幾年還未形成懲罰決定,監管難以奏效。

防止“市場失靈”

有效的監管同時能夠保證公開、公正的市場環境,避免市場力量無法滿足公共利益而導致的“市場失靈”。

英國電力私有化改革前,曾試圖立法引入競爭以達到資源優化配置的作用,但最終以失敗告終。其本質原因,在于政府無法從根本上同時履行所有者和監督者的雙重職能。

英國對電力產業的獨立監管,首要目的是防止在電力產業中從事自然壟斷性業務的企業濫用壟斷力量,因此實行最高限價管制;其次是采取適當的管制措施,以促進電力生產與供應企業之間的高效率競爭。

市場化改革后,OFGEM使電網逐漸成為保障電力市場化交易的手段,而非掌控企業用電大權的壟斷勢力。OFGEM最大限度地避免具有自然壟斷性質的電網運營商參與市場交易,從而充分調動發電商、售電商的積極性。其效果是通過競爭大幅降低電價,使消費者得到更多實惠。

英國電力產業市場化后的獨立監管,在深化競爭的同時,抑制了“市場失靈”的出現。以往,在具有傳統自然壟斷的領域,往往以政府集權的強勢管理模式來防止“市場失靈”。但隨著市場化改革的深入及監管水平的提高,單一機構的獨立監管亦可勝任。

這一套措施,英國也在持續改進中。2010年,OFGEM對包括電網在內的網絡型公用事業提出了一系列監管改革措施,目的在于構建新型的可持續網絡監管模式。這種新監管模式要求電網企業在維持安全性、可靠性與經濟性的同時,實現消費者利益最大化以及社會與企業的可持續發展。

同樣,美國的州電力監管委員會也會每三年對電網投資者的狀況進行摸底更新,以保證將利潤限定在約10%這一較高且固定的區間,以此使電網既有良性運行與進一步投資的動力,又不會有濫用壟斷地位的需要與可能。

作為亞洲唯一將電力行業完全私有化的國家,菲律賓則深受市場失靈之害。菲律賓國家電網公司本來獨家擁有并運營全國輸電資產,但由于債臺高筑,政府從2001年開始出讓其經營權,并嘗試電力私有化改革。

此后,菲律賓國家電網公司從國家電力公司分拆出來,獨立運營和管理全國輸電網絡,以提高其運營效率,降低國內電價。但由于監管缺失,導致市場失靈,電改至今未獲成功。

據《馬尼拉旗幟報》等菲當地媒體報道,菲律賓電費之高居亞洲首位。其2010年每度電費為18.1美分,超過日本的17.9美分。此外,菲律賓還是全世界工業用電收費第二高國家,每度電費為13美分,僅次于新加坡的14美分。菲律賓有眾議員稱,這是因為一些利益集團控制了電力行業,把所有成本都轉嫁給了消費者。

投資中的“利益回避”原則,是業界共識,譬如制藥企業不應成為醫院股東等。周大地指出,電網投資者也應規范關聯業務的回避原則。“公用事業占用大量社會資源,投資回報率較低、回收期較長。但因此利用公共資源搞不正當競爭來增加利潤,就完全違背改革初衷。”周大地稱,提醒高層應加強對公用事業投資的立法監管,“否則類似事件會越來越多”。

? 欧美精品亚洲精品日韩久久,一本大道久久a久久综合,女人脱了内裤让男生桶下面gif,久久综合伊人77777