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火電審批權應該徹底取消——國際能源署全球能源展望組高級能源專家張樹偉
返回首頁   點擊率:次    發表時間:[2013-12-16 11:02]
  隨著油氣、煤炭、新能源等領域數十項相關審批權的陸續取消和下放,關于火電審批權何去何從的議題引起業界關注?;痣妼徟鷻嘣谖覈永m數年,其依據是什么?隨著改革的推進,該項政策是否需要調整?不同的專家對此有不同的解讀,記者采訪了國際能源署全球能源展望組高級能源專家張樹偉。

  記者:近些年我國火電項目審批的依據是什么?

  張樹偉:項目審批是計劃經濟沿襲下控制項目投資的政府管理方式。其審批的“顯性”依據有三點:一,控制總的建設規模,讓火電項目既滿足需求,又不造成浪費;二,考核項目的內部收益率(IRR)要保證達到基準收益率;三,其他一些宏觀整體考量因素,比如區域發展政策等。

  記者:火電審批是否有其存在的必要性?

  張樹偉:不一定。首先,計劃與規劃一直是中國特色,最常用的語言就是“準確把握未來趨勢”,即根據需求確定供給規劃盤子,然后按照一定規則布局項目。但是實際上,無論是在計劃經濟條件下還是在市場經濟條件下,這一點都很難做到。因為經濟中伴隨著大量的分散決策,需求強烈地受到各種政策以及人們選擇的影響,未來需求的不確定性是固有的。事實上,中國從“六五”時期至“十五”時期都經常處于嚴重缺電狀態。這一方面印證了“計劃經濟就是短缺經濟”的定理,另一方面也說明了規劃的無能為力。

  其次,在市場經濟條件下,業主自會認真考量項目盈利與否,不需要政府擔心?,F實中,由于電力行業是資本密集型行業,“預算軟約束”的國企眾多,地方經濟財政對項目也很倚重,這使得很多的電力企業不是追求自身利潤最大化的自主經營實體,而成為了政府決策的附庸,或者成為以規模最大化、投資最大化為目標的主體。而投資的失誤,也缺乏明確的責任主體。這是中國產能過剩的重要原因,投資主體不明確,風險分擔不明確。

  此外需要注意的是,審批權由相關部門自由量裁,其操作中也容易衍生自由處置與權力尋租。

  記者:照您的說法,火電審批權應該調整了?

  張樹偉:理想的長期情況是:電力企業自負盈虧,在市場競爭充分、決策獨立的情況下,火電審批權需要徹底取消。當然,下放火電審批權并不意味著問題都解決了,而是產生的問題相對要減少很多。目前地方政府負債高,社會銀根收緊,“預算軟約束”的問題得到了一定的約束;電力需求不旺,企業對項目上馬的市場與盈利前景必須有所考量。再者,權力下放少了一道中央層面的手續,交易成本可以降低不少,而地方對各地的省情也更了解,即使犯了錯誤,其影響也會小一些。

  另外,從電力發展形態方面看,分布式、分散化的電力系統具有充分的靈活性,應該是未來的發展方向。減少大范圍跨區輸電的規模應為未來電力規劃的目標,將審批權下放有利于這一目標的實現。

  記者:如果取消火電審批,發電企業作為自主的投資主體會不會出現混亂局面?

  張樹偉:這需要定義什么叫“混亂”,什么叫“有序”。如果企業是自主決策,那么盈虧自己會去衡量,如果產能過剩,其投資沖動的風險就不大。即使有,其損失也是分散到個體上,不屬于政府擔心的范圍。當然,上馬的火電項目要符合環保、安全、用工標準,這些外部性影響最需要政府重視。這些搞不好,項目上馬的“輸家”就可能是項目外的個體,這是不公平的,也是嚴重違背總體效率原則的。出現這一問題的“藥方”應該是政府嚴格執法,加強監管,而不是“中央政府上收權力管起來”。

  記者:目前各省都有火電發電量計劃指標。在目前的這種情況下,是否應該調整這一規定? 

  張樹偉:“平均發電量”指標從哪種角度看都是不合理的。如果仍然在審批的框里轉悠,反而會增加新的自由量裁權導致腐敗。

  總之,長期來看,電力缺乏競價市場才是一切問題的根源。電力市場缺乏產生了如下不良后果:第一,上網電價無法通過市場發現。政府確定的“標桿電價”一定程度上消滅了電力供求信號,由于信息不對稱,各省的標桿電價標準早就脫離了電力建設的各項成本實際,而現實中的環保執法不嚴,企業通過節省環保成本等實現了電廠的正收益;第二,不同電廠的市場份額無法內生競爭確定。大鍋飯的電量指標分配無助于技術的進步與“獎優懲劣”;第三,企業不會專注于提高效率,降低邊際成本以提高自己的市場份額,而是專注練“外功”,跑項目審批,跑電量指標,跑優惠政策,這反過來又成為了政府進一步加強管制的理由;第四,電網專享“獨買獨賣”的壟斷地位,電價機制固定僵化,對電廠的所謂“計劃外”電量壓低收購,制造各種收費事端,迫使電廠在其他地方想辦法省成本,這也是企業環保、設備質量違法的一個重要原因。
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